KENTSEL DÖNÜŞÜM NEDİR?

Kentsel dönüşüm; fiziksel, sosyal veya ekonomik açıdan yıpranmış ya da afet riski taşıyan kent alanlarının planlı şekilde yenilenmesi ve yeniden düzenlenmesi sürecidir. Bu süreç yalnızca binaların yıkılıp yapılmasını değil; altyapının güçlendirilmesini, sosyal alanların artırılmasını ve yaşam kalitesinin yükseltilmesini kapsar.

Temel amacı güvenli ve düzenli kentleşmeyi sağlamaktır. Deprem riski karşısında dayanıksız yapıların yenilenmesi başlıca gerekçe olmakla birlikte, kentsel dönüşüm ile gecekondu alanlarının planlanması, çöküntü bölgelerinin iyileştirilmesi ve tarihi dokunun korunması da hedeflenir.

Kentsel Dönüşümün Yasal Dayanağı

Kentsel dönüşümün yasal dayanağı, Anayasa hükümleri, imar mevzuatı ve özel dönüşüm kanunları çerçevesinde şekillenmektedir. Kentsel Dönüşüm uygulamaları doğrudan mülkiyet hakkı, yerleşme özgürlüğü ve konut hakkı gibi temel haklara müdahale niteliği taşıdığından, hukuki temelinin açık, belirli ve kamu yararına dayanması zorunludur.

Anayasa’da Kentsel Dönüşüm

Anayasal düzeyde bakıldığında, 1982 Anayasası’nın 56. maddesi devlete sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkını sağlama yükümlülüğü yüklemekte; 57. maddesi konut ihtiyacını karşılayacak tedbirlerin alınmasını öngörmekte; 63. maddesi ise tarihi, kültürel ve tabiat varlıklarının korunmasını devletin görevi olarak düzenlemektedir. Bununla birlikte 35. maddede güvence altına alınan mülkiyet hakkı, kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabilmektedir.

İmar Hukukunda Kentsel Dönüşüm

İmar hukuku bakımından temel çerçeve, 3194 sayılı İmar Kanunu ile belirlenmiştir. Planlama yetkisi idareye verilmiş; düzenli, sağlıklı ve estetik kentleşme hedefi benimsenmiştir. Ancak Türkiye’de hızlı ve plansız kentleşme süreci, gecekondulaşma ve kaçak yapılaşma sorunu yaşanmasına sebebiyet vermiş bununla birlikte imar affı (Yapı Kayıt Belgesi) gibi kısa vadeli çözümler oluşturulmuştur.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelere kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan etme, kamulaştırma ve proje uygulama yetkisi verilmiştir. Özellikle 5393 sayılı Kanun’un 73. maddesi, belediyelere eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etme yetkisi tanıyarak dönüşümün yerel idareler eliyle yürütülmesine olanak sağlamıştır.

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun

Afet riskine dayalı dönüşüm ise 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile sistematik bir yapıya kavuşturulmuştur. Bu Kanun, riskli yapı ve riskli alan tespiti, tahliye, yıkım ve yeniden yapım süreçlerini düzenleyerek merkezi idareye geniş yetkiler tanımıştır. Deprem riski karşısında can ve mal güvenliğinin sağlanması, dönüşümün en güçlü hukuki gerekçesi olarak kabul edilmektedir.

Kentsel Dönüşüm Nasıl Yapılır?

Kentsel dönüşüm süreci; planlama, hukuki tespit, idari karar, mülkiyet düzenlemesi ve uygulama aşamalarından oluşan çok katmanlı bir idari süreçtir. Türkiye’de dönüşüm uygulamaları ağırlıklı olarak 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi kapsamında yürütülmektedir. Süreç, yalnızca teknik bir inşaat faaliyeti değil; idari işlem, mülkiyet hukuku ve imar planlamasını içeren bütüncül bir kamu müdahalesidir.

Risk Tespiti veya Alan Belirleme

Dönüşüm süreci genellikle iki şekilde başlar:

• Riskli yapı tespiti (6306 sayılı Kanun kapsamında):
  Maliklerin başvurusu veya idarenin tespiti ile lisanslı kuruluşlar tarafından binanın teknik incelemesi yapılır. Yapının deprem dayanımı yetersiz ise “riskli yapı” kararı verilir.
• Riskli alan ilanı:
  Zemin yapısı veya yapılaşma durumu nedeniyle can ve mal güvenliği riski taşıyan bölgeler Cumhurbaşkanı kararı ile riskli alan ilan edilebilir.

Belediye Kanunu m.73 kapsamında ise belediye meclisi kararı ile “kentsel dönüşüm ve gelişim alanı” ilan edilir.

Bildirim ve Kesinleşme Süreci

Riskli yapı tespiti maliklere tebliğ edilir. Malikler 15 gün içinde itiraz edebilir. İtiraz teknik heyet tarafından değerlendirilir. İtiraz reddedilirse karar kesinleşir. Bu aşama idari işlemin hukuka uygunluğu açısından önemlidir.

Tahliye ve Yıkım Süreci

Riskli olduğu kesinleşen yapıların belirlenen süre içinde tahliye edilmesi gerekir. Maliklerin anlaşamaması veya sürece direnmesi halinde idare zorla tahliye ve yıkım yetkisini kullanabilir. Bu aşama kamu gücünün en yoğun kullanıldığı aşamadır ve mülkiyet hakkına müdahale niteliği taşır.

Malikler Arası Karar Alma (Kat Mülkiyeti Aşaması)

6306 sayılı Kanun’a göre yeniden yapım kararı için arsa payı çoğunluğunun en az üçte iki (2/3) çoğunluğu gerekir. Bu çoğunluk sağlanamazsa çoğunluğa katılmayan maliklerin hisseleri açık artırma ile diğer maliklere satılabilir. Satış gerçekleşmezse Hazine devreye girebilir.

Bu aşama dönüşümün en kritik ve en çok uyuşmazlık doğuran bölümüdür.

Projelendirme ve Ruhsat Süreci

Uzlaşma sağlandıktan sonra:

• Yeni mimari proje hazırlanır.
• İmar planına uygunluk denetlenir.
• Belediyeden yapı ruhsatı alınır.
• Gerekirse plan değişikliği yapılır.

Eğer alan bazlı dönüşüm söz konusu ise uygulama imar planı revize edilebilir.

Finansman Modelinin Belirlenmesi

Dönüşümün ekonomik boyutu uygulamanın başarısını belirler. Finansman şu yollarla sağlanabilir:

• Maliklerin kendi finansmanı
• Müteahhit kat karşılığı modeli
• TOKİ işbirliği
• Devlet destekli kredi ve kira yardımı
• Hazine taşınmazlarının devri

6306 sayılı Kanun kapsamında kira yardımı ve faiz destekli kredi imkanları bulunmaktadır.

İnşaat ve Teslim Süreci

Yapım süreci tamamlandıktan sonra:

• Yapı kullanma izin belgesi (iskan) alınır.
• Kat mülkiyeti tesis edilir.
• Bağımsız bölümler maliklere teslim edilir.

Bu aşamayla dönüşüm teknik olarak tamamlanmış olur.

Alan Bazlı Dönüşüm Süreci (Belediye Modeli)

Alan bazlı dönüşüm süreci, kentsel dönüşümün parsel ölçeğinde değil, belirli bir kentsel bölge bütününde ele alındığı planlama ve uygulama modelidir. Türkiye’de bu modelin temel hukuki dayanağını 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi oluşturmaktadır. Söz konusu düzenleme, belediyelere kentin gelişimine uygun olarak eskiyen, sağlıksızlaşan veya işlevini yitiren alanları yeniden inşa etme, restore etme ve dönüştürme yetkisi vermektedir.

Belirli bir bölge belediye meclisi kararıyla “kentsel dönüşüm ve gelişim alanı” ilan edilir. Alanın en az 50.000 metrekare büyüklüğünde olması ve belediye sınırları içinde bulunması gerekir. Alan ilanı ile birlikte söz konusu bölge, bütüncül planlama ve proje geliştirme sürecine tabi tutulur.

Belediye, planlama yetkisi çerçevesinde uygulama imar planlarını revize edebilir, yeni fonksiyon alanları belirleyebilir ve bölgenin mekansal organizasyonunu yeniden kurgulayabilir. Bu kapsamda konut alanları, ticaret alanları, kültürel tesisler ve sosyal donatı alanları dengeli biçimde planlanır.

Belediye, proje alanında bulunan taşınmaz maliklerine proje kapsamında teklif sunar ve anlaşma yoluna gitmeye çalışır. Uzlaşma sağlanamaması halinde kamulaştırma yoluna başvurulabilir. Ancak kamulaştırma, son çare olarak değerlendirilir ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre yürütülür. Alan bazlı dönüşüm süreci, mülkiyet hakkına müdahale içermekle birlikte, idarenin takdir yetkisini ölçülü kullanmasını gerektirir.

Ancak uygulamada çeşitli hukuki ve idari sorunlar ortaya çıkabilmektedir. Alan ilanı kararının kamu yararı amacına dayanması, plan değişikliklerinin şehircilik ilkelerine uygun olması ve projelerin şeffaf yürütülmesi gerekmektedir. İdari işlemler yargı denetimine açık olup, özellikle plan iptal davaları alan bazlı dönüşüm projelerinde sıkça gündeme gelmektedir. Bu durum, dönüşüm sürecinin hukuki güvenlik ilkesine uygun yürütülmesinin önemini göstermektedir.

6306 Sayılı Kanun ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 73. Maddesi Kapsamında Kentsel Dönüşüm Farkı

Türkiye’de kentsel dönüşüm uygulamaları esas olarak 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi çerçevesinde yürütülmektedir. Her iki düzenleme de kentsel alanlara kamusal müdahale imkanı tanımakla birlikte, amaçları, yetki dağılımı ve uygulama yöntemleri bakımından farklı hukuki karakter taşımaktadır.

6306 sayılı Kanun, afet riski karşısında can ve mal güvenliğinin sağlanmasını temel amaç olarak benimsemektedir. Özellikle deprem gerçeği dikkate alındığında, mevcut yapı stokunun önemli bir bölümünün riskli olması dönüşümü zorunlu bir kamu politikası haline getirmiştir.

Bu Kanun kapsamında riskli yapı veya riskli alan tespiti yapılmakta; teknik inceleme sonucunda yıkılma riski taşıdığı belirlenen yapıların tahliyesi ve yıkımı sağlanarak yeniden inşa süreci başlatılmaktadır. Riskli alan ilanı ise Cumhurbaşkanı kararıyla yapılmakta ve bu alanlarda planlama, tahliye, kamulaştırma ve yeniden yapılaşma süreçleri merkezi idarenin koordinasyonunda yürütülmektedir.

Kanun, mülkiyet hakkına doğrudan etki eden düzenlemeler içermektedir. Riskli yapıların yıkılması sonrasında yeniden yapım kararı için arsa payı çoğunluğunun en az üçte iki oranında sağlanması gerekmekte; çoğunluğa katılmayan maliklerin payları satışa çıkarılabilmektedir. Bu durum, dönüşüm sürecini hızlandırmayı amaçlamakla birlikte, temel haklar bakımından yoğun tartışmalara da yol açmaktadır. Bununla birlikte kira yardımı, faiz destekli kredi ve çeşitli harç muafiyetleri gibi finansal destek mekanizmaları öngörülerek dönüşüm süreci yalnızca zorlayıcı değil, aynı zamanda teşvik edici araçlarla da desteklenmektedir.

Buna karşılık 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi kapsamında yürütülen kentsel dönüşüm uygulamaları, afet riskine bağlı olmaksızın kentsel gelişim ve yenileme amacına dayanmaktadır. Bu düzenleme belediyelere, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etme, konut, sanayi ve ticaret alanları oluşturma, sosyal donatı alanları planlama ve kentin tarihi ve kültürel dokusunu koruma yetkisi vermektedir.

5393 sayılı Kanun’daki model daha çok yerel yönetim merkezli ve planlama odaklıdır. Uygulamada uzlaşma esas alınmakta; gerektiğinde kamulaştırma yoluna gidilebilmektedir. Bu kapsamda yapılan dönüşüm projeleri yalnızca yapı yenilemesini değil, altyapı düzenlemelerini, ulaşım sistemlerinin gözden geçirilmesini ve sosyal donatı alanlarının artırılmasını da içermektedir. Dolayısıyla bu model, kentsel mekânın fiziksel olduğu kadar sosyal ve ekonomik yönlerini de dikkate alan daha geniş ölçekli bir planlama aracı niteliği taşımaktadır.

Her iki düzenleme birlikte değerlendirildiğinde, 6306 sayılı Kanun’un daha çok “afet riskine dayalı zorunlu dönüşüm” modeli sunduğu; 5393 sayılı Kanun’un ise “kentsel gelişim ve yenileme” temelli yerel dönüşüm modeli oluşturduğu görülmektedir. Birincisinde kamu güvenliği öncelikli olup merkezi idarenin müdahale yetkisi daha geniştir; ikincisinde ise yerel yönetimlerin planlama ve uygulama kapasitesi ön plandadır.

Tahliye ve Yıkım Süreci

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında riskli yapı olarak tespit edilen taşınmazlarda, teknik raporun kesinleşmesiyle birlikte yapı hukuken “riskli” statü kazanır ve bu durum tahliye ile yıkım sürecini başlatır. Bu aşama, doğrudan mülkiyet hakkı ve konut dokunulmazlığı ile temas ettiğinden, hukuki güvenlik ve usul güvenceleri büyük önem taşır.

Riskli yapı tespiti maliklere tebliğ edilir. Malikler, belirlenen süre içinde teknik rapora itiraz edebilir. İtirazın reddiyle birlikte risk tespiti kesinleşir ve idare tarafından yapının tahliyesi için süre verilir. Kanun, esas olarak maliklerin ve kullanıcıların yapıyı kendilerinin tahliye etmesini ve yıkımı gerçekleştirmesini öngörür. Ancak verilen süre içinde tahliye gerçekleşmezse, idare zor kullanma dahil kamu gücünü devreye sokarak tahliye ve yıkımı gerçekleştirebilir. Bu noktada idarenin kolluk yetkisi ön plana çıkar.

Tahliye sürecinde kiracılar ve sınırlı ayni hak sahipleri de uygulamadan etkilenmektedir. Kanun, malik olmayan kullanıcıların mağduriyetini azaltmak amacıyla kira yardımı gibi destek mekanizmaları öngörmüştür. Ancak uygulamada tahliye sürecinin sosyal boyutu çoğu zaman ciddi tartışmalara yol açmaktadır. Özellikle dar gelirli kesimlerin geçici barınma imkanları ve ekonomik sürdürülebilirlikleri dönüşümün önemli bir boyutunu oluşturur.

Yıkım aşaması, riskli yapının fiziksel olarak ortadan kaldırılması anlamına gelir. Yıkım işlemi, idari bir işlem niteliğinde olup yargı denetimine açıktır. Risk tespitine veya tahliye kararına karşı idari yargıda iptal davası açılması mümkündür. Ancak kanun koyucu, afet riskine dayalı dönüşümün gecikmemesi amacıyla yürütmenin durdurulması konusunda sınırlayıcı hükümler getirmiştir. Bu durum, kamu güvenliği ile bireysel hakların korunması arasındaki hassas dengeyi gündeme getirmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi kapsamında yürütülen dönüşümlerde de tahliye ve yıkım süreci söz konusu olabilmektedir. Ancak bu modelde esas olan uzlaşmadır. Belediye meclisince ilan edilen dönüşüm alanlarında maliklerle anlaşma yoluna gidilir; anlaşma sağlanamaması halinde kamulaştırma gündeme gelir. Kamulaştırma işlemi, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre yürütülür ve bedel tespiti ile mülkiyet devri yargısal denetime tabidir.

Bu nedenle süreçte ölçülülük, orantılılık ve kamu yararı ilkeleri gözetilmelidir. Müdahalenin amacı afet riskini ortadan kaldırmak ve güvenli yaşam alanı oluşturmak olsa da, uygulamanın hak ihlaline dönüşmemesi için idarenin takdir yetkisini hukuka uygun kullanması zorunludur.

Dava ve Diğer Yasal Çareler

6306 sayılı Kanun kapsamında riskli yapı tespitine karşı maliklerin öncelikle teknik itiraz yoluna başvurma hakkı bulunmaktadır. İtirazın reddi ve tespitin kesinleşmesi halinde ise idari yargıda iptal davası açılabilir. Bu dava, risk tespitinin teknik ve hukuki yönden hatalı olduğu iddiasına dayanır.

Riskli alan ilanı kararları da dava konusu edilebilmektedir. Cumhurbaşkanı kararıyla ilan edilen riskli alanlara karşı Danıştay’da iptal davası açılması mümkündür.

Tahliye ve yıkım işlemleri de ayrı ayrı dava konusu edilebilir. Tahliye işlemi bir idari kolluk işlemi niteliği taşıdığından, tebligat usulüne aykırılık, savunma hakkının ihlali veya ölçülülük ilkesine aykırılık iddialarıyla iptal davası açılabilmektedir. Yıkım kararları bakımından da aynı şekilde hukuka uygunluk denetimi yapılır.

6306 sayılı Kanun kapsamında maliklerin üçte iki çoğunlukla aldığı kararlara karşı da hukuki yollar açıktır. Çoğunluğa katılmayan maliklerin paylarının satışa çıkarılması süreci, hem idari hem de özel hukuk boyutu içermektedir. Satış işleminin usule aykırı olduğu iddiasıyla idari yargıda iptal davası açılabileceği gibi, mülkiyet hakkının ihlali iddiasıyla adli yargıya da başvuru mümkündür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi kapsamında alınan “kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilanı” kararları da idari işlem niteliğindedir ve idare mahkemelerinde iptal davasına konu olabilir. Bu davalarda, alan ilanının kamu yararına dayanıp dayanmadığı, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uygun olup olmadığı incelenir. Ayrıca uygulama imar planı değişiklikleri de ayrı bir dava konusudur. Plan iptal davaları, alan bazlı dönüşüm projelerinde sıklıkla gündeme gelmektedir.

Kamulaştırma işlemleri bakımından ise iki farklı yargı yolu söz konusudur. Kamulaştırma işleminin hukuka uygunluğuna ilişkin iptal davaları idari yargıda görülürken, kamulaştırma bedelinin tespiti ve artırımı davaları adli yargıda görülmektedir.

Hangi Mahkemede Dava Açılır?

Genel kural olarak, idarenin tesis ettiği işlemler idari yargının; özel hukuk ilişkilerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar ise adli yargının görev alanına girer.

6306 sayılı Kanun kapsamında yapılan riskli yapı tespiti, riskli alan ilanı, tahliye ve yıkım kararları ile idari satış işlemleri idari işlem niteliğindedir. Bu nedenle söz konusu işlemlere karşı iptal davaları görevli ve yetkili idare mahkemelerinde açılır. Riskli alan ilanı Cumhurbaşkanı kararıyla yapıldığından, bu tür işlemlere karşı açılacak davalar Danıştay’da görülür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi uyarınca alınan kentsel dönüşüm alanı ilanı kararları ve bu kapsamda yapılan plan değişiklikleri de idari işlem niteliğindedir. Bu işlemlere karşı açılacak davalar idare mahkemelerinde görülür.

Buna karşılık, kamulaştırma bedelinin tespiti ve artırımı, kat karşılığı inşaat sözleşmesinden doğan uyuşmazlıklar veya müteahhit ile malik arasındaki sözleşmeye dayalı ihtilaflar adli yargının görev alanına girer. Bu tür davalar Asliye Hukuk Mahkemelerinde görülür.

Dava Açma Süresi

Kentsel dönüşüm sürecinde dava açma süresi, dava konusu işlemin niteliğine göre belirlenmekle birlikte, idari işlemler bakımından genel kural 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda düzenlenmiştir. Buna göre idari işlemlere karşı iptal davası açma süresi, işlemin ilgilisine tebliğ edildiği tarihten itibaren altmış (60) gündür. Bu süre hak düşürücü nitelikte olup, süresi içinde dava açılmaması halinde yargı yolu kapanır.

6306 sayılı Kanun kapsamında riskli yapı tespiti, tahliye kararı, yıkım işlemi veya satış işlemi gibi idari işlemlere karşı dava açma süresi, ilgili işlemin malik veya hak sahibine tebliğ edilmesiyle başlar. Tebligat usulüne uygun yapılmamışsa süre başlamaz.

Riskli alan ilanı gibi Resmi Gazete’de yayımlanan düzenleyici işlemler bakımından ise dava açma süresi, işlemin yayımlandığı tarihten itibaren işlemeye başlar.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi kapsamında alınan kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilanı kararları ile plan değişikliklerine karşı da dava açma süresi altmış gündür. Planlara karşı açılacak davalarda süre, planın askıya çıkarılması ve ilanı ile başlar.

Kamulaştırma işlemlerinde ise farklı süreler söz konusudur. Kamulaştırma işleminin iptali için idari yargıda altmış günlük süre geçerli iken; kamulaştırma bedelinin artırımı gibi talepler adli yargıda ve özel kanuni süreler içinde ileri sürülmelidir.

 

 

*Not: Bu blogda yer alan yazılar, yayımlandıkları tarih itibarıyla yürürlükte bulunan mevzuat ve yargı kararları esas alınarak hazırlanmış olup yalnızca genel bilgilendirme amacı taşımaktadır. Yazıların yayımlandığı tarihten sonra mevzuatta, uygulamada veya yargı içtihatlarında meydana gelebilecek değişikliklerden dolayı herhangi bir sorumluluk kabul edilmez. Somut olaylar bakımından hukuki değerlendirme ve danışmanlık için bir avukata başvurulması tavsiye edilir.